破產(chǎn)法律評論 作者：徐元永
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今天研究一下國有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)的劃撥地處置問(wèn)題。
關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)時(shí)如何處置劃撥土地使用權（特別是存在抵押時(shí)），因為涉及到《土地管理法》、《擔保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規以及最高法院的司法解釋和一些政策性文件等諸多規定，且這些規定還存在某種沖突，導致實(shí)務(wù)中對此問(wèn)題認識模糊，操作方式也因人因事而異。
根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47 條的規定，無(wú)償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，政府應當無(wú)償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條法予以出讓。最高法院2003年發(fā)布的《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權應否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問(wèn)題的批復》也規定，破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置?！秶衅髽I(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第6條規定，國有企業(yè)破產(chǎn)或出售的，企業(yè)原劃撥土地使用權應當以出讓方式處置。由此觀(guān)之，企業(yè)對于其擁有的劃撥土地使用權并沒(méi)有獨立的處分權，在其破產(chǎn)之時(shí)也不能作為破產(chǎn)財產(chǎn)用于清償債權人，而是由政府收回。
盡管劃撥地的出現有其特定的歷史背景，但在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，劃撥土地使用權已不再被企業(yè)簡(jiǎn)單的作為場(chǎng)地使用，而是逐漸商品化和資本化，成為企業(yè)融資（如設定抵押）或者投資（如作為企業(yè)的出資）的手段。企業(yè)未破產(chǎn)時(shí)，劃撥地往往是企業(yè)實(shí)力的表現之一，也是企業(yè)償債能力的信用體現。因此，簡(jiǎn)單地由政府收回劃撥地，實(shí)踐中會(huì )威脅到國有企業(yè)對外經(jīng)濟交往的信譽(yù)和進(jìn)一步發(fā)展壯大的空間，也會(huì )損害債權人特別是抵押權人的合法權益（畢竟，劃撥地的抵押是政府部門(mén)批準過(guò)的）。
不過(guò)，既然法律法規已定了調，劃撥地不作為破產(chǎn)財產(chǎn)也具有不合理性，但在目前法律未做修訂的情況下，也可對此作變通處理。在政策性破產(chǎn)下，根據國務(wù)院有關(guān)政策性破產(chǎn)的規定，破產(chǎn)企業(yè)職工安置費用是由土地使用權轉讓所得中撥付的，無(wú)論該土地使用權是劃撥還是出讓。該規定一概不區分土地使用權的不同性質(zhì)，實(shí)為不妥，但對于劃撥地的處置原則，在今天卻具有借鑒意義。即劃撥土地使用權處置所得中屬于土地使用權出讓金的部分，屬于國有財產(chǎn)，國家可以將其用于本企業(yè)的職工安置費用，仍有剩余的則上繳國庫；其余部分則屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，用于債權人（尤其是存在抵押權人時(shí)）的分配。由于企業(yè)是通過(guò)無(wú)償方式去的劃撥土地使用權的，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)由政府收回并以出讓的方式處置，并將處置所得用于職工安置，一方面體現了國不與民爭利的胸懷，另一方面也體現了國家對于職工權利的優(yōu)先照顧，同時(shí)也不損害抵押權人的利益，可謂三全。
實(shí)際上，不同的地方可能采取不同的操作模式。如南京華飛破產(chǎn)案，華飛擁有的324畝國有劃撥土地并未列入破產(chǎn)財產(chǎn)，因此招來(lái)債權人的非議；也有一些地方，特別是涉及到國有企業(yè)職工安置的，則將劃撥地處置所得中相當于土地出讓金的部分用于安置職工，剩余的部分作為企業(yè)破產(chǎn)財產(chǎn)，用于清償債權人，尤其是抵押債權人。
至于將劃撥地處置所得用于職工安置的合法性問(wèn)題，2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中規定，土地出讓收入可用于支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費支出；2009年《財政部、國土資源部關(guān)于同意將集體企業(yè)原劃撥土地處置收入用于支付關(guān)閉破產(chǎn)或改制集體企業(yè)職工安置費用的批復》中，也有類(lèi)似規定。因此，采取何種操作模式，某種程度上取決于企業(yè)的性質(zhì)以及政府解決職工安置問(wèn)題壓力的大小和責任擔當意識。
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