楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
《<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二○三五年遠景目標的建議>輔導讀本》收錄了財政部部長(cháng)劉昆的文章：《建立現代財稅體制》。
該文提出了“十四五”時(shí)期繼續深化改革，建立現代財稅體制的具體政策措施。如：注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，健全基本公共服務(wù)保障標準，建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務(wù)保障標準體系；在中央統一立法和稅種開(kāi)征權的前提下，通過(guò)立法授權，適當擴大省級稅收管理權限，授權省級根據本地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際和需要，依法確定地方稅具體稅率、稅收優(yōu)惠政策等事項；按照“立法先行、充分授權、分步推進(jìn)”的原則，積極穩妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革。
從文章的思路與一些核心要求來(lái)看，未來(lái)五年的財稅體制還將產(chǎn)生翻天覆地的變化，全面影響到地方政府的債務(wù)、治理與行為：
目前，財政已經(jīng)建立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算這“四本賬”。但由于種種原因，有許多地方的經(jīng)濟活動(dòng)尚未納入到地方預算中去，如許多地方政府將有收益的公益性資產(chǎn)劃轉到地方國有企業(yè)名下、將國有資產(chǎn)收入作為企業(yè)收入。并且，這“四本賬”之間的統籌銜接也存在一定問(wèn)題，國有資本經(jīng)營(yíng)與政府性基金預算尚未建立與一般公共預算的聯(lián)動(dòng)機制。
因此，將更大范圍的地方經(jīng)濟納入預算管理是未來(lái)改革的重要目標。文章中提到，未來(lái)將加強公共資源綜合管理，將依托行政權力和國有資源（資產(chǎn)）獲取的各項收入以及特許經(jīng)營(yíng)權拍賣(mài)收入等按規定全面納入預算管理。加強部門(mén)和單位對各類(lèi)經(jīng)濟資源的統一管理，依法依規將取得的各類(lèi)收入納入部門(mén)或單位預算。
這意味著(zhù)當前許多被作為企業(yè)收入、不進(jìn)行預算管理的經(jīng)濟活動(dòng)未來(lái)將進(jìn)一步納入地方財政預算范疇，其收入與支出都要通過(guò)國有資本經(jīng)營(yíng)預算或其他預算進(jìn)行統一管理。這對當前財力普遍緊張的地方財政來(lái)說(shuō)是件好事；但對許多城投企業(yè)來(lái)說(shuō)，恐怕將有很大的影響，這些基于行政權力和國有資源的收入與支出，將受到更嚴格的管控，不再簡(jiǎn)單的作為企業(yè)收入。
第二，建立財政支出標準化與預算約束體系。
從地方財政的實(shí)際情況來(lái)看，依然尚未適應《預算法》及其實(shí)施條例的規定，在財政支出的有效性、接續性、科學(xué)性上都有所缺失。因此文中提出要逐步推行推進(jìn)財政支出標準化，更好發(fā)揮標準在預算管理中的基礎性作用；并且通過(guò)建設項目支出標準體系，強化標準應用，建立標準動(dòng)態(tài)調整機制，以此來(lái)提高財政資金的使用效果。
因此，未來(lái)部分地區將積極開(kāi)展財政支出標準化的有關(guān)工作，嘗試將人口、公共服務(wù)需求等因子進(jìn)行科學(xué)計算，健全基本公共服務(wù)保障標準，建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務(wù)保障標準體系。
同時(shí)，還將財政支出標準與預算約束和績(jì)效管理掛鉤，通過(guò)健全以績(jì)效為導向的預算分配體系，加強事前績(jì)效評估，嚴格績(jì)效目標管理，提高績(jì)效評價(jià)質(zhì)量，健全預算安排與績(jì)效結果掛鉤的激勵約束機制。未來(lái)的中央轉移支付、省級財力再分配，都將與地方的績(jì)效管理進(jìn)行掛鉤。
從這一發(fā)展趨勢來(lái)看，能否建立現代財政體制就成了地方政府改革的關(guān)鍵。越早完成財政改革、財政績(jì)效越好的的地區，有望持續得到財政資源的傾斜。
第三，繼續加強中央財權事權、建設統一市場(chǎng)。
今年“兩會(huì )”，我們提出了建設國內外經(jīng)濟雙循環(huán)的戰略，把加強國內經(jīng)濟循環(huán)、建設高標準的統一國內市場(chǎng)提到了新高度。從具體財政管理來(lái)看，要實(shí)現這一目標，需要的是中央政府與中央財政進(jìn)行跨區域、跨部門(mén)的統一協(xié)調。
因此，文章中提出要適當上移并強化中央財政事權和支出責任，重點(diǎn)將涉及生產(chǎn)要素全國流動(dòng)和市場(chǎng)統一的事務(wù)，以及跨區域外部性強的事務(wù)明確為中央財政事權，減少委托事務(wù)，加強中央直接履行的事權和支出責任。同時(shí)，按照地方優(yōu)先的原則，將涉及區域性公共產(chǎn)品和服務(wù)的事務(wù)明確為地方財政事權。合理確定中央和地方共同財政事權，由中央和地方按規范的辦法共同承擔支出責任，進(jìn)一步明晰中央和地方職責范圍。
這意味著(zhù)在內循環(huán)加速、建設統一市場(chǎng)的過(guò)程中，我們還會(huì )經(jīng)歷新一輪財權與事權的上收；雖然新的地方稅種會(huì )開(kāi)始逐漸培育，但“緊日子”的基調仍將貫穿地方財政的整個(gè)“十四五”。
第四，健全省以下財政體制、加強區域調配。
地方財政持續緊張，如何維持財政的穩定性？文章對此也作出了解釋?zhuān)和七M(jìn)省以下財政事權和支出責任劃分改革，適度加強省級在維護本地經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展、防范和化解債務(wù)風(fēng)險等方面的責任。督促省級政府切實(shí)擔負起?；久裆?、保工資、保運轉“三?！敝黧w責任，加快完善省以下轉移支付制度，推動(dòng)財力向困難地區和基層傾斜，逐步建立基層“三?！遍L(cháng)效保障機制。
這意味著(zhù)未來(lái)的地方財政缺口主要依靠省級財政進(jìn)行調配，通過(guò)資源再分配、省級轉移支付的方式維持地方政府的“三?！惫ぷ?，也解決部分財力困難地區的資金缺乏問(wèn)題。不過(guò)，這也意味著(zhù)財政部會(huì )簡(jiǎn)政放權、從一定程度上提高省級財政的自主性；重新確定地方各級政府收入劃分，調動(dòng)各級政府積極性。
第五，完善規范、安全、高效的舉債融資機制。
自全面深化改革至今，已經(jīng)八年，雖然地方債務(wù)的系統性風(fēng)險已經(jīng)不復存在，但區域性的債務(wù)高壓、結構性的債務(wù)壓力依然持續存在。文中提出：“十四五”時(shí)期，進(jìn)一步健全政府債務(wù)管理制度，既有效發(fā)揮政府債務(wù)融資的積極作用，又堅決防范化解風(fēng)險，增強財政可持續性。
相比之前全面要求地方降低債務(wù)率，這是很大的改變；“十四五”財政改革的目標，是要建立規范、安全、高效的舉債融資機制。這意味著(zhù)改革會(huì )在這三個(gè)方面做文章：
為了規范，會(huì )全面提高地方政府債券的“借、用、管、還”門(mén)檻與管理要求；
為了安全，會(huì )更科學(xué)的、根據實(shí)際情況的確定政府債務(wù)規模以及地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標體系；
為了高效，會(huì )對資金的投向、產(chǎn)出效益、還款方式、融資期限提出新的方式方法。
因此，“十四五”期間的財政，不僅要解決既有債務(wù)的歷史遺留問(wèn)題，還要在宏觀(guān)環(huán)境下繼續起到財政托底周期的作用；財政系統還將在“開(kāi)明渠、堵暗道”、化解債務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行新一輪的改革與試點(diǎn)。
結語(yǔ)
部長(cháng)的文章既為我們描繪了財政系統的“十四五”藍圖，也為我們揭示了未來(lái)五年地方政府可用財力的狀況。
總的來(lái)說(shuō)，地方財政依然要過(guò)緊日子，大環(huán)境仍然不理想；財政系統與地方政府必須一同“負重前行”、共克時(shí)艱，才能在下一個(gè)周期來(lái)臨時(shí)享受發(fā)展帶來(lái)的紅利。
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