作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

8月31日，國新辦召開(kāi)“努力實(shí)現全體人民住有所居”新聞發(fā)布會(huì )，住建部有關(guān)領(lǐng)導出席會(huì )議并進(jìn)行了發(fā)言、答記者問(wèn)。

同一天，住建部正式發(fā)布了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），距離之前的征求意見(jiàn)稿出臺，不過(guò)21天。

由此我們可以看到，“住有所居”時(shí)代，城市更新政策出現了新的轉變：

加強城市更新的住房保障功能

近期的政策動(dòng)表面，通過(guò)多方面舉措、實(shí)現全體人民的“住有所居”已經(jīng)是政府工作的核心綱領(lǐng)之一；因此，結合《通知》與國務(wù)院的最近文件來(lái)看，未來(lái)的城市更新將作為其中的重點(diǎn)工具，進(jìn)一步加強保障性住房的建設與運營(yíng)水平。

在2021年的政府工作報告中提出，盡最大的努力幫助新市民、青年人緩解住房困難。在今天的發(fā)布會(huì )上，住建部部長(cháng)提出，未來(lái)將加快建立以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房為主體的住房保障體系；“十四五”期間，以發(fā)展保障性租賃住房為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善住房保障體系，增加保障性住房的供給，努力實(shí)現全體人民住有所居。

因此我們可以看到，未來(lái)的城市更新項目，都將進(jìn)一步補齊保障性住房的功能與租賃住房的短板；通過(guò)拆舊建新、改造存量等多種方式增加保障性住房、尤其是租賃住房的供給。

并且，在保障性住房的建設水平、建設標準上也將比過(guò)去有所提高，正如《通知》中所提出的：要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關(guān)系和社會(huì )結構，城市更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

不過(guò)，受限于《通知》中提出的“原則上城市更新單元（片區）或項目?jì)炔鸪ㄖ娣e不應大于現狀總建筑面積的20%”要求，保障性住房與租賃住房的供給將更多的采用既有建筑改造、低效用地加強利用等方式來(lái)實(shí)現。這將要求城市更新項目的前期摸底、實(shí)施架構設計上更趨精細，從“簡(jiǎn)單粗暴”轉為“慢工細活”。

以城市更新調控地產(chǎn)市場(chǎng)運行

房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩定運行是“共同富?！币约啊叭w人民住有所居”的基礎條件，結合當前針對房地產(chǎn)市場(chǎng)的監管與改革看，這更是宏觀(guān)政策堅定不移的方向。因此，未來(lái)的城市更新不僅不能成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的工具，還將成為調控地方地產(chǎn)市場(chǎng)的重要載體。

住建部副部長(cháng)在會(huì )上提出，住建部圍繞國務(wù)院決策，重點(diǎn)開(kāi)展了落實(shí)城市主體責任、督促城市政府不把房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟的手段。未來(lái)將進(jìn)一步繼續全面落實(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(cháng)效機制，穩地價(jià)、穩房?jì)r(jià)、穩預期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。

因此，未來(lái)的城市更新同樣需要結合“穩地價(jià)、穩房?jì)r(jià)、穩預期”設定工作目標；一方面通過(guò)城市更新來(lái)加大、改善住房市場(chǎng)的多渠道供給，另一方面通過(guò)城市更新滿(mǎn)足城市居民的居住需求，穩定整體預期，實(shí)現地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩健康發(fā)展。

也就是說(shuō)，未來(lái)的城市更新項目將進(jìn)一步由地方政府進(jìn)行主導與規劃，企業(yè)可以市場(chǎng)化參與，但絕不是一二級聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)、也不是盈利為導向的開(kāi)發(fā)模式。

對地方政府來(lái)說(shuō)，城市更新絕對不是“土地財政”的改頭換面，而是完善城市功能、基礎設施與公共服務(wù)“補短板強弱項”的重要組成部分；可以說(shuō)，“十四五”期間地方政府能夠交出怎樣的城市發(fā)展答卷，與當地城市更新項目的實(shí)施效率息息相關(guān)。

城市更新要注重存量增量并重

在《通知》中，最受人關(guān)注的就是“除增建必要的公共服務(wù)設施外，不大規模新增老城區建設規模，不突破原有密度強度，不增加資源環(huán)境承載壓力，原則上城市更新單元（片區）或項目?jì)炔鸾ū炔粦笥?”，這意味著(zhù)城市更新的拆舊建新部分相當有限，與之前市場(chǎng)上所理解的有較多的不同。

對此，住建部也給出了解釋與引導：

一是要控制大規模拆除。除了違法建筑還有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)機構鑒定為危房的，不能夠大規模、成片、集中地拆除現有建筑；

二是控制大規模增建。老城區本來(lái)就密度高、強度大，要防止加劇城市交通、市政安全等環(huán)境承載壓力；

三是尊重居民意愿。不大規模異地拆遷，支持就地就近安置，鼓勵房屋所有者、使用人都來(lái)參與城市更新，用共建共治共享美好生活家園的模式來(lái)推動(dòng)城市更新；

四是控制住房租金漲幅。有些地方大拆大建后，給群眾租房帶來(lái)困難，所以要降低市民尤其是低收入困難群體租房子的成本。

因此，未來(lái)的城市更新一定是由過(guò)去大規模的增量建設，轉向存量提質(zhì)改造和增量結構調整并重；在“后城鎮化時(shí)代”，不再盲目增加城市建成區的規模，而是做好存量城區更新改造、有機升級、有效盤(pán)活的各項工作。

并且，在“雙碳”的目標下，未來(lái)城市的發(fā)展重點(diǎn)也將從“拆舊建新”轉向可持續發(fā)展；存量項目的改造、升級與利用的配套政策必然將不斷完善，既為城市更新項目提供相關(guān)依據，也是地方政府實(shí)現碳排放管理的必經(jīng)之路。

不增加隱債、探索可持續發(fā)展

在今年的話(huà)題中，“地方隱性債務(wù)”是一個(gè)高頻熱詞；大家都很清楚，如今違規增加地方政府的債務(wù)及隱性債務(wù)，已是絕對紅線(xiàn)，城市更新項目也不例外。

在今天的發(fā)布會(huì )上，住建部有關(guān)負責人也提出，城市更新要加強統籌謀劃，堅持城市體檢評估先行，不增加地方隱性債務(wù)，探索政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的城市更新可持續模式，吸引社會(huì )力量參與城市更新。

在未來(lái)的城市更新項目中，也必然加強對項目運作模式、投融資安排、收益來(lái)源的審查；既要求城市更新項目必須實(shí)現“總體平衡”的目標，也不允許政府對此進(jìn)行違規增信與兜底擔保，更會(huì )進(jìn)一步推動(dòng)城市更新項目的市場(chǎng)化運作。

因此，在政府統籌、堅持公益性的基礎上，城市更新的參與方有望比過(guò)去有所增加與改變；在降低城市更新中地產(chǎn)開(kāi)發(fā)屬性的同時(shí)，加強其中的公益屬性、降低投資開(kāi)發(fā)的風(fēng)險，由此吸引多渠道的低成本資金進(jìn)入，并帶給投資者相對穩定、收益合理的回報。

結合之前國務(wù)院對基建項目的資本金制度改革，城市更新有望成為基建投資市場(chǎng)化運作領(lǐng)域的最新藍海，成為頭部基建企業(yè)與廣大金融機構的重要戰場(chǎng)。

注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標題： “住有所居”時(shí)代的城市更新