西政財富 作者：西政財富
目錄
一、“城中村改造”支持性政策及主要特點(diǎn)
二、杭州與廣州的“做地”模式示例
三、城中村改造資金來(lái)源
2021年3月，國家正式將“城市更新”納入政府工作報告及五年規劃。今年7月21日，國常會(huì )審議通過(guò)了《關(guān)于在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的指導意見(jiàn)》，提出“在超大特大城市積極穩步實(shí)施城中村改造，加大對城中村改造的政策支持”。城中村改造作為城市更新范疇的重要內容，是一項復雜艱巨的系統工程，根據一些券商的測算，城中村改造市場(chǎng)方面，超大特大城市城中村待改造建筑面積規模約7.7億平方米，其中深圳有2.2億平、武漢6546萬(wàn)平、東莞6037萬(wàn)平、廣州5693萬(wàn)平、杭州5591萬(wàn)平、鄭州4457萬(wàn)平，北京和上海分別為1756、1528萬(wàn)平。按照當前政策的要求，城中村改造主要采取拆除新建、整治提升、拆整結合等不同方式進(jìn)行分類(lèi)改造。從土地開(kāi)發(fā)模式來(lái)看，則主要以“一二級聯(lián)動(dòng)”及“做地”為主，其中杭州及廣州為代表的“做地”模式越來(lái)越受到關(guān)注。
以廣州為例，在今年3月23日發(fā)布的《廣州市支持統籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施》中，廣州明確了“做地”新模式，即“按做地和土地收儲相分離的原則，將土地整理各項前期具體工作獨立開(kāi)展，待形成凈地后向土地儲備機構申請交儲”，其中重點(diǎn)是“政府認定國有企業(yè)作為做地主體”，即一級土地整理工作指定由國企承接，而“做地”的本質(zhì)則是統一拆賠價(jià)格、統一拆賠的流程和相關(guān)政策。為便于同業(yè)人士對“做地”模式有更清晰的了解，我們特在梳理城中村改造相關(guān)政策的基礎上，簡(jiǎn)要整理杭州與廣州的“做地”政策相關(guān)內容，以供參考。
一、“城中村改造”支持性政策及主要特點(diǎn)
自2019年以來(lái)，城中村改造、城市更新相關(guān)支持性政策層出不窮，具體可參考下表：
需注意的是，城中村改造不同于棚改，根據《關(guān)于在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的指導意見(jiàn)》等政策，城中村改造在對城市要求、土地性質(zhì)、改造方式、資金來(lái)源、安置方式等方面有自身的特點(diǎn)。
二、杭州與廣州的“做地”模式示例
城中村改造大致要經(jīng)歷“規劃——土地前期開(kāi)發(fā)與整理——土地收儲——建設”等幾個(gè)階段。從土地開(kāi)發(fā)模式來(lái)看，在“做地”模式下通常一二級分開(kāi)，由政府確定的做地主體進(jìn)行前期土地整理和征拆工作，滿(mǎn)足生地變熟地或凈地等要求后，交由土儲機構收儲并用于土地出讓?zhuān)龅刂黧w未必是最后的用地主體。
（一）廣州的“做地”模式
《廣州市統籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》對做地的概念進(jìn)行了明確，即在政府指定范圍內，由政府認定的國有企業(yè)統籌資金，配合屬地政府實(shí)施征收補償安置工作，實(shí)施道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套設施建設后將土地統一交由政府收儲，也即做地主要涉及“征收補償安置”、“通平”等工作。征收補償安置工作的實(shí)施主體為屬地政府，政府認定的“做地”主體為配合性工作，但是征收補償安置資金需由其負責籌措。廣州的做地范圍包括預收儲范圍、市政府確定的重點(diǎn)城市更新片區范圍。
1.做地主體的選擇
廣州的做地主體的選擇主要是有兩種方式，一種是由政府認定的國有企業(yè)擔任，另外一種是對于重點(diǎn)城市更新片區“改儲結合、帶方案招商”模式的做地主體通過(guò)公開(kāi)招商方式選擇。
對于政府認定的國有企業(yè)包括：
（1）市級做地主體包括：越秀集團、廣州建筑、廣州地鐵、廣州交投、珠實(shí)集團、機場(chǎng)建投集團等全資國企；
（2）各區政府（廣州空港經(jīng)濟區管委會(huì )）可認定或組建一至兩家區屬全資國企開(kāi)展做地工作；
（3）條件成熟的其他做地主體需專(zhuān)題報市政府審定 。
2.“做地”的主要流程
做地流程主要包括：
（1）劃定做地范圍、審批做地方案，即自然資源局劃定做地范圍；做地主體編制片區做地方案，并在市政府批準后實(shí)施；
（2）單元詳細規劃編制報批，即由市規自局組織；
（3）做地年度計劃編制與報批，即由市規自局組織編制，市政府批準；
（4）做地主體組織編制做地項目實(shí)施方案，進(jìn)行權屬核查、測算等等；
（5）做地主體配合政府實(shí)施征收補償工作，籌措資金，進(jìn)行通平，形成凈地；
（6）土地儲備機構驗收入庫，并與做地主體簽署《土地收儲補償協(xié)議》；
（7）土地供應；
（8）按照土地收儲補償協(xié)議，向做地機構支付補償金。
3.重點(diǎn)城市更新片區的兩種做地模式
需特別提及的是，在《廣州市統籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》的附件1《廣州市重點(diǎn)城市更新片區統籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》中，明確了重點(diǎn)城市更新片區做地的模式包括“做儲結合、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”以及“改儲結合、帶方案招商”兩種模式。
（1）模式一：做儲結合、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)
“做儲結合、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”模式主要流程包括：劃定做地范圍并編制做地方案——開(kāi)展基礎數據調查、核查——開(kāi)展單元詳細規劃編審報批——開(kāi)展征收補償工作。
（2）模式二：改儲結合、帶方案招商
“改儲結合、帶方案招商”模式主要流程包括：劃定做地范圍并編制做地方案——開(kāi)展基礎數據調查、核查——開(kāi)展單元詳細規劃編審報批——開(kāi)展片區策劃編審報批——確定做地主體——編制實(shí)施方案——開(kāi)展征收補償工作——產(chǎn)權注銷(xiāo)——組織土地供應。
（二）杭州的“做地”模式
1.做地主體
根據《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加大對做地主體的支持力度完善土地儲備資金管理的通知》（杭政辦函〔2018〕142號），做地主體包括三類(lèi)：一是市土地儲備中心；二是市級做地主體，包括錢(qián)江新城管委會(huì )、杭實(shí)集團、市城投集團、市交投集團、市運河集團、市地鐵集團、錢(qián)江新城投資集團等7家單位；三是區級做地主體，包括上城區政府，下城區政府，江干區政府，拱墅區政府，西湖區政府，杭州高新開(kāi)發(fā)區（濱江）管委會(huì )、政府及杭州經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區管委會(huì )。做地主體可下設若干做地機構，做地機構應為政府（管委會(huì )）所屬機構或國有獨資企業(yè)。
2.做地流程
（1）市委、市政府確定做地主體并發(fā)布年度做地計劃；
（2）做地主體開(kāi)展土地前期開(kāi)發(fā)整理工作：負責實(shí)施地塊的征遷補償，根據地塊控規實(shí)施地塊內配套設施建設和場(chǎng)地平整等工作，包括安置補償、市政和公共基礎設施建設、場(chǎng)地平整綠化與管理、圍墻構筑、規劃、環(huán)評、考古等工作。其中，對于集體土地的征收和國有土地房屋征收由區政府按程序開(kāi)展。
（3）市土地儲備中心在做地完成后進(jìn)行驗收收儲；
（4）自然資源主管部門(mén)進(jìn)行土地掛牌出讓。
三、城中村改造資金來(lái)源
城中村改造資金來(lái)源主要包括政府的財政補貼、專(zhuān)項債券，金融機構的貸款（政策性銀行貸款、城市更新貸款、保險資金投資產(chǎn)品等等）、基金（如城市更新基金）、城投主體的債券融資、社會(huì )資本投資（如投資人+EPC模式、特許經(jīng)營(yíng)權+股權合作+EPC模式）等等，更多內容可參考我們2023年8月1日推文《城市更新及城中村改造項目的融資模式與實(shí)施要點(diǎn)》。
注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。
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原標題： 城市更新與城中村改造的“做地”模式
