君合法律評論 作者：李海浮李霞
來(lái)源：君合法律評論（ID：JUNHE_LegalUpdates）
2020年6月10日，北京市人民政府在其網(wǎng)站上發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導意見(jiàn)》（京政發(fā)[2021]10號）(“《指導意見(jiàn)》”)，《指導意見(jiàn)》從總體要求、強化規劃引領(lǐng)、主要更新方式、組織實(shí)施、配套政策及保障措施等角度對北京城市更新工作作出規定?！吨笇б庖?jiàn)》是北京市針對城市更新出臺的首個(gè)系統化規定，本文旨在對《指導意見(jiàn)》的核心要點(diǎn)進(jìn)行梳理。
一、城市更新的主要方式
《指導意見(jiàn)》明確了如下主要更新方式，而各種更新方式所針對的項目類(lèi)型和可開(kāi)展的改造內容均不同：
老舊小區改造
針對老舊小區改造，《指導意見(jiàn)》主要明確了三種改造思路：（1）利用小區現狀房屋和公共空間補充便民商業(yè)、養老服務(wù)等公共服務(wù)設施；（2）利用空地、拆違騰退用地等增加停車(chē)位，或設置機械式停車(chē)設施等便民設施；（3）對老舊住宅樓加裝電梯。
根據《2021年北京市老舊小區綜合整治工作方案》，全市列入老舊小區綜合整治計劃確保實(shí)現400個(gè)小區、建筑面積1500萬(wàn)平方米；力爭實(shí)現600個(gè)小區、建筑面積2300萬(wàn)平方米。
危舊樓房改建
根據《關(guān)于開(kāi)展危舊樓房改建試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，危舊樓房主要包括建筑結構差、年久失修、基礎設施損壞缺失、存在重大安全隱患，以不成套公有住房為主的簡(jiǎn)易住宅樓，和經(jīng)房屋安全專(zhuān)業(yè)檢測單位鑒定沒(méi)有加固價(jià)值或加固方式嚴重影響居住安全及生活品質(zhì)的危舊樓房。危舊樓房由住房行政管理部門(mén)進(jìn)行認定。
對于危舊樓房，改造思路分為翻建、改建或適當擴建三種。對于因危舊樓房改建產(chǎn)生的居民異地安置或貨幣安置后騰退的房屋，可作為租賃房等保障房使用。
老舊廠(chǎng)房改造
老舊廠(chǎng)房在符合規劃的前提下，應優(yōu)先發(fā)展智能制造、科技創(chuàng )新、文化等產(chǎn)業(yè)；鼓勵利用老舊廠(chǎng)房發(fā)展新型基礎設施、現代服務(wù)業(yè)等國家和本市支持的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)；鼓勵利用老舊廠(chǎng)房補充公共服務(wù)設施。鼓勵老工業(yè)廠(chǎng)區通過(guò)更新改造或用地置換的方式實(shí)施規劃，增加道路、綠地、廣場(chǎng)、應急避難場(chǎng)所等設施。截至目前，老舊廠(chǎng)房改造利用業(yè)態(tài)準入標準尚未明確。
老舊樓宇更新
該項改造主要針對老辦公樓和老商業(yè)設施。改造方式包括增加消防樓梯、電梯等設施，建筑功能混合、用途兼容，對具備條件的地下空間進(jìn)行復合利用等。
首都功能核心區平房(院落)更新
對首都功能核心區平房(院落)的改造思路主要為進(jìn)行申請式退租、換租及保護性修繕和恢復性修建，打造共生院，消除安全隱患，保護傳統風(fēng)貌，改善居住條件。騰退空間優(yōu)先用于保障中央政務(wù)功能、服務(wù)中央單位、完善地區公共服務(wù)設施。同時(shí)，鼓勵騰退空間用于傳統文化展示、體驗及特色服務(wù)，建設眾創(chuàng )空間或發(fā)展租賃住房。
二、城市更新的規劃支持政策
增加建筑規模
《指導意見(jiàn)》允許對于符合規劃使用性質(zhì)正面清單，保障居民基本生活、補齊城市短板的更新項目根據實(shí)際需要適當增加建筑規模。
目前北京執行的使用性質(zhì)清單為北京市規劃和國土資源管理委員會(huì )發(fā)布的《建設項目規劃使用性質(zhì)正面和負面清單》。該清單將北京劃分為六大區域，針對六大區域分別制定了正面清單和負面清單。在考慮是否能夠增加建筑規模時(shí)，應比照該清單進(jìn)行初步判斷。
《指導意見(jiàn)》對于增加建筑規模的規定較為原則。相比于《指導意見(jiàn)》，《上海市城市更新規劃土地實(shí)施細則》針對地塊建筑面積調整和更新單元總量平衡、公共服務(wù)設施容量調整、商業(yè)商辦建筑容量調整、基于風(fēng)貌保護的容量調整、基于風(fēng)貌保護的容量轉移等情形均作出了不同規定。以商業(yè)商辦建筑容量調整為例，《上海市城市更新規劃土地實(shí)施細則》要求增加的商業(yè)商辦建筑面積按所提供各類(lèi)公共要素面積的規定倍數計算，提供的公共要素面積超出相關(guān)標準規范要求的，增加的商業(yè)商辦建筑面積按規定系數予以折減，并明確了相應計算的系數。
建筑用途調整
針對老舊小區現狀公共服務(wù)設施配套用房，《指導意見(jiàn)》規定，經(jīng)參與表決專(zhuān)有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數四分之三以上的業(yè)主同意，老舊小區現狀公共服務(wù)設施配套用房可根據實(shí)際需求用于市政公用、商業(yè)、養老、文化、體育、教育等符合規劃使用性質(zhì)正面清單規定的用途。
針對商業(yè)、商務(wù)辦公建筑，《指導意見(jiàn)》規定，在滿(mǎn)足相關(guān)規范的前提下，可在商業(yè)、商務(wù)辦公建筑內安排文化、體育、教育、醫療、社會(huì )福利等功能?！吨笇б庖?jiàn)》并未對此處的相關(guān)規范進(jìn)行進(jìn)一步明確。我們認為，該等規范應包括但不限于有關(guān)建筑物安全使用、消防安全、環(huán)保及衛生相關(guān)的規定及規范。
針對地下空間，《指導意見(jiàn)》規定，在符合規劃使用性質(zhì)正面清單，確保結構和消防安全的前提下，地下空間平時(shí)可綜合用于市政公用、交通、公共服務(wù)、商業(yè)、倉儲等用途，戰時(shí)兼顧人民防空需要。
其他規劃條件
《指導意見(jiàn)》規定，在按照《北京市居住公共服務(wù)設施配置指標》等技術(shù)規范進(jìn)行核算的基礎上，滿(mǎn)足消防等安全要求并征詢(xún)相關(guān)權利人意見(jiàn)后，部分地塊的綠地率、建筑密度、建筑退界和間距、機動(dòng)車(chē)出入口等可按不低于現狀水平控制。
三、城市更新的土地支持政策
土地供應政策
《指導意見(jiàn)》規定，更新項目可依法以劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)等方式辦理用地手續；代建公共服務(wù)設施產(chǎn)權移交政府有關(guān)部門(mén)或單位的，以劃撥方式辦理用地手續；經(jīng)營(yíng)性設施以協(xié)議或其他有償使用方式辦理用地手續。上述土地供應方式與上海、深圳等地的規定基本一致。
過(guò)渡期政策
過(guò)渡期政策屬于創(chuàng )新性政策，能夠給項目實(shí)施主體帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的優(yōu)惠，具體為，在符合規劃且不改變用地主體的條件下，更新項目發(fā)展國家及本市支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，由相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)提供證明文件，可享受按原用途、原權利類(lèi)型使用土地的過(guò)渡期政策。過(guò)渡期以5年為限，5年期滿(mǎn)或轉讓需辦理用地手續的，可按新用途、新權利類(lèi)型，以協(xié)議方式辦理用地手續。
但《指導意見(jiàn)》對過(guò)渡期政策具體操作并沒(méi)有作出詳細指引，例如，哪些項目可以適用過(guò)渡期政策、有權作出該等判斷的主體是否為行業(yè)主管部門(mén)、證明文件需要達到何種證明程度、適用過(guò)渡期政策的最終批準權限等。該等細化問(wèn)題仍有賴(lài)于未來(lái)在實(shí)施過(guò)程中由主管部門(mén)作出進(jìn)一步的規定和解釋。
土地費用政策
《指導意見(jiàn)》規定，用地性質(zhì)調整需補繳土地價(jià)款的，可分期繳納，首次繳納比例不低于50%，分期繳納的最長(cháng)期限不超過(guò)1年；更新項目采取租賃方式辦理用地手續的，土地租金實(shí)行年租制，年租金根據有關(guān)地價(jià)評審規程核定；租賃期滿(mǎn)后，可以續租，也可以協(xié)議方式辦理用地手續。
土地費用政策對于項目實(shí)施主體的最大利好在于允許分期繳納地價(jià)款。
所有權與經(jīng)營(yíng)權分離
《指導意見(jiàn)》規定，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設施可按所有權和經(jīng)營(yíng)權相分離的方式，經(jīng)業(yè)主同意和區政府認定后，將經(jīng)營(yíng)權讓渡給相關(guān)專(zhuān)業(yè)機構。
在此前出臺的《關(guān)于引入社會(huì )資本參與老舊小區改造的意見(jiàn)》中，已經(jīng)存在類(lèi)似規定，即“屬行政事業(yè)單位所屬配套設施，以及區屬?lài)衅髽I(yè)通過(guò)劃撥方式取得的小區配套用房或區域性服務(wù)設施，經(jīng)專(zhuān)業(yè)機構評估，可將所有權或一定期限的經(jīng)營(yíng)收益作為區政府老舊小區改造投入的回報”。
以經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設施的回報作為更新項目的投入回報，對于鼓勵社會(huì )資本參與城市更新項目具有一定的激勵作用。
抵押融資
《指導意見(jiàn)》規定，在不改變更新項目實(shí)施方案確定的使用功能的前提下，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設施建設用地使用權可依法轉讓或出租，也可以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著(zhù)物所有權等進(jìn)行抵押融資；但抵押權實(shí)現后，應保障原有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)持續穩定，確保土地不閑置、土地用途不改變、利益相關(guān)人權益不受損。
對于如何保證在抵押權實(shí)現后利益相關(guān)人權益不受損，《北京市人民政府辦公廳關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的實(shí)施意見(jiàn)》中作出了進(jìn)一步規定，即進(jìn)行抵押融資時(shí)，抵押人、抵押權人應共同作出承諾，在抵押權實(shí)現后保障原有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)持續穩定，確保土地不閑置、土地用途不改變、利益相關(guān)人權益不受損。
我們期待《指導意見(jiàn)》的施行能推進(jìn)首都城市更新工作，完善城市功能，改善人居環(huán)境，激發(fā)城市活力，使古都煥發(fā)新的生機。
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