城市更新自2019年12月17日中央經(jīng)濟工作會(huì )議被首次提出后，城市更新迎來(lái)政策的密集發(fā)布期。

2020年11月，住建部部長(cháng)王蒙徽發(fā)表署名文章《實(shí)施城市更新行動(dòng)》，提出建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市的城市更新行動(dòng)。

2021年3月，“城市更新”首次寫(xiě)入總理政府工作報告。來(lái)到8月，風(fēng)云變幻。住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題》的通知，否定城市更新沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設方式，明確堅持“留改拆”并舉，劃定“2255”底線(xiàn)。一時(shí)間城市更新仿佛被按下“暫停鍵”。

但隨后在2021年11月4日，住建部又發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，通過(guò)探索城市更新因地制宜的工作機制，加深城市更新對于賦能城市發(fā)展發(fā)揮的多重功能。

圖文無(wú)關(guān)

回頭看來(lái)，可以發(fā)現，國家在城市更新上一直持鼓勵支持態(tài)度，從最新各地的政府報告中可見(jiàn)一斑。

2022年開(kāi)年以來(lái)，超過(guò)30個(gè)省市政府，在工作報告中提及施行城市更新相關(guān)行動(dòng)，內容既涵蓋老舊小區、街區的綜合整治提升，城市道路與管網(wǎng)改造升級，舊公園改造，加強歷史文化保護等傳統項，也覆蓋到了建立城市體檢評估機制、構建“15 分鐘生活圈”、數字賦能城市智慧管理等新內容。

今年兩會(huì )，國家總理李克強又再一次在報告中提到“提升新型城鎮化質(zhì)量，有序推進(jìn)城市更新”，因此，禁止大拆大建更像是政策糾偏，是政策對于市場(chǎng)端隨意砍伐古樹(shù)、為實(shí)現項目獲利而大舉征拆遷等一系列粗暴動(dòng)作做出的回應，目的是讓城市更新回歸利國惠民的初衷。

此前，由于大家對城市更新這一概念相對陌生，還多停留在認知層面，嘗試去理解這一新鮮事物。但是伴隨著(zhù)當前城市更新行動(dòng)深度廣度不斷加大，今年兩會(huì )，各位代表已經(jīng)開(kāi)始針對實(shí)質(zhì)性推動(dòng)城市更新項目，提出更新操作層的建議和話(huà)題。

圖文無(wú)關(guān)

資金端口，全國人大代表、四川省住建廳廳長(cháng)何樹(shù)平就建議“設立國家城市更新基金，探索新型可持續模式”。針對城市更新存在的水平不高、資金缺口大籌集難等問(wèn)題，由財政出資設立國家城市更新基金，拓寬融資渠道，通過(guò)母子基金架構，對項目的全過(guò)程進(jìn)行管理，為融資、規劃、建設、運營(yíng)提供全方位服務(wù)，以此實(shí)現顯著(zhù)提升財政資金的撬動(dòng)作用，破除城市更新資金瓶頸。

參與主體端，全國人大代表、中建五局總承包公司項目質(zhì)量總監鄒彬，針對目前城市更新存在相關(guān)政策尚不完善、涉及利益主體眾多、規劃審批程序復雜、資金需求大、建設周期長(cháng)和收益回報不確定等現象，建議政府鼓勵社會(huì )資本從規劃設計、投資、研發(fā)、建設、運營(yíng)等全產(chǎn)業(yè)鏈上深度參與城市更新項目，鼓勵大型國有企業(yè)通過(guò)多種方式參與更新改造，發(fā)揮其全產(chǎn)業(yè)鏈、全專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢。

隨著(zhù)城市更新工作在各地不斷地探索、試點(diǎn)，各地的政府和企業(yè)對于城市更新的認知也越來(lái)越深刻，把握得越來(lái)越準確，一些開(kāi)展城市更新較快的城市都在推進(jìn)城市更新相關(guān)立法，并且逐漸形成地方特色。

1、上海：區域統籌，點(diǎn)狀突破

雖然在深圳和上海的城市更新條例中，都提到區域統籌的概念，但解讀文件后可以發(fā)現，上海對于區域統籌，做出了更明確和高規格的要求。

首先是引入“統籌主體”概念，統籌推進(jìn)更新區域內的城市更新活動(dòng)。圍繞“統籌主體”，建立了統籌主體遴選機制，賦予更新統籌主體參與規劃編制、實(shí)施土地前期準備、配合土地供應、統籌整體利益等職能。一系列配套措施體現出的是上海市政府放權賦能，展現推動(dòng)城市更新工作的決心和謀劃。

圖文無(wú)關(guān)

上海也力求點(diǎn)狀突破?？臻g上的突破是在《條例》最后做出“浦東新區城市更新特別規定”，鼓勵浦東探索空間垂直利用、復合利用，加強舊區改造，盤(pán)活產(chǎn)業(yè)用地方面的創(chuàng )新機制、模式。

實(shí)踐中，上海地產(chǎn)組織多家地方國企入局上海城市更新基金，聚焦于支持開(kāi)展上海市城區的舊城改造、歷史風(fēng)貌保護、租賃住房等城市更新項目，緩解企業(yè)“三道紅線(xiàn)”壓力

此外還有“場(chǎng)所聯(lián)動(dòng)”股權轉讓新機制，加權匯總規劃實(shí)施方案評審得分和競價(jià)得分，最終確定合作企業(yè)，實(shí)現了綜合土地市場(chǎng)與產(chǎn)權市場(chǎng)特色的擇優(yōu)遴選招商目標。這其實(shí)也能夠加快政府端財政資金回籠，緩解區級政府的財政壓力。

2、深圳：唯一提及“拆除重建”

在《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》中，拆除重建類(lèi)具體是指通過(guò)綜合整治方式難以改善或者消除條例第二條第二款（環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患）規定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規劃進(jìn)行重新建設的活動(dòng)。這與8月31日住建部禁止大拆大建的文“似乎沖突”，拆除重建類(lèi)項目就不能推進(jìn)了嗎？其實(shí)不然。

首先，住建部在“嚴格控制20%規模拆除”時(shí)，有一個(gè)前提是“除違法建筑和經(jīng)專(zhuān)業(yè)機構鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑外”。

深圳的實(shí)際情況存在大量的違章建筑，合法外的建筑比例超50%，并不含在拆除20%的限定范圍內。

其次，文件受法律效力和時(shí)間效力等影響，一般而言，法律的效力層級為：法律 > 行政法規 > 地方性法規 > 部門(mén)規章 > 規范性文件，《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》屬于地方性法規，《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》是住房和城鄉建設部發(fā)布的，屬于規范性文件，所以從效力級別上，前者高于后者的。

最后是由城市特殊性決定，作為國內最早進(jìn)入城市更新的城市，中國特色社會(huì )主義先行示范區的建設目標、遠超國際警戒線(xiàn)的土地開(kāi)發(fā)強度（47%）、10倍以上的全國平均人口增長(cháng)水平等現實(shí)情況，使得深圳完全有必要走一條勇于創(chuàng )新、經(jīng)濟高效的更新路。

因此，短期內深圳的拆除重建項目可能會(huì )進(jìn)程受阻，但是形勢如此，未來(lái)發(fā)展已是必然。

3、廣州：“標圖建庫”，“融資、復建”，舊村改造在進(jìn)行

城市更新一直都面臨界定不清晰的問(wèn)題，而“標圖建庫”就很好的解決了城市更新項目的“身份”問(wèn)題。

“標圖”是指每宗擬改造地塊在衛星影像圖、土地利用現狀圖、土地利用規劃圖上進(jìn)行標注，“建庫”則是指將各地級以上市將標圖成果報送省國土資源技術(shù)中心，錄入省國土資源信息庫，建立“三舊”改造地塊數據庫。

通過(guò)“標圖建庫”，形成三舊圖斑并獲取標圖建庫號，成為界定城市更新項目的重要依據。

此外，由于已標圖建庫區域通常不規整不成片，出現邊角地、夾心地、插花地（“三地”）的情況，不利于片區統籌，整體開(kāi)發(fā)。因此在政策中規定該“三地”可不受上蓋物占30%比例限制，可與與主體地塊一并申請納入標圖建庫范圍，妥善解決了實(shí)際操作層面問(wèn)題。

圖文無(wú)關(guān)

廣州在舊村改造類(lèi)的城市更新項目中，引入了“復建區”和“融資區”兩大概念。復建區指的是舊村改造中，為村民重建的居住區，融資區則給到開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

根據廣州市政策文件，項目分期改造時(shí)，應當按照“復建區”優(yōu)先于“融資區”的順序安排，或每期將安置地塊與融資地塊結合安排，但首期應當優(yōu)先建設安置房。且居住用地內的公共設施需要在規劃地塊建設總量完成50％前建設完畢。

此舉首先保障了村民在回遷后擁有較好的住房條件，實(shí)現城市更新項目的初衷。此外，《廣州市城市更新片區策劃方案編制和報批指引》進(jìn)一步要求“對融資地塊開(kāi)展樓面地價(jià)評估，以五家以上（含五家）評估機構評估結果確定融資樓面地價(jià)”。此舉在降低村改風(fēng)險的同時(shí)，其實(shí)也是監督和幫助企業(yè)算好更新賬。

引用清華大學(xué)教授尹稚的一段話(huà)：“去年（2021）是建黨一百周年，一百年前的中國是一個(gè)百年未有之大變局情況下為民族解放、國家獨立而奮斗的波瀾壯闊的進(jìn)程，走了一百年。

當下我們又面臨新一輪的變局，過(guò)緊日子也好，市場(chǎng)艱難也好，其實(shí)是在更高平臺上求發(fā)展，求壯大的一個(gè)大的格局”。

城市更新作為與城市發(fā)展息息相關(guān)的事業(yè)，何嘗不是如此？伴隨無(wú)序膨脹的行業(yè)發(fā)展顯然不是大家所期許的，因此當前城市更新正在經(jīng)歷政策緊約束和地產(chǎn)行業(yè)陣痛中蛻變、升華。

相信未來(lái)，城市更新仍是一片光明。