有投拓朋友留言：“芽總，請問(wèn)工業(yè)用地想變性為商業(yè)用地，直接補交出讓金是否可以，是否還需要進(jìn)行招拍掛？”

可以很明確的是：工業(yè)地變性，首先必須符合城市總體規劃，并需經(jīng)過(guò)規劃部門(mén)批準，需要土地部門(mén)的領(lǐng)導簽字意見(jiàn)。

根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門(mén)和城市規劃部門(mén)批準，依照本章的有關(guān)規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記?！?/p>

但是，是不是必須重新走招拍掛程序，市面基本都是亂寫(xiě)一通的文章了。新芽這里特摘一則江西最高法的案件，對這個(gè)問(wèn)題詳細闡述。（特別鳴謝：法務(wù)l(shuí)isa提供指導和材料）

案情簡(jiǎn)介

一、2003年，南康市方正床單廠(chǎng)通過(guò)競拍方式取得案涉地塊的使用權，土地用途為工業(yè)用地。2004年，南康國土分局與南康市方正床單廠(chǎng)（個(gè)體工商戶(hù)，經(jīng)營(yíng)者為賴(lài)正福）簽訂《國有土地使用權出讓合同》。

二、2013年，賴(lài)正福向南康國土分局提交《關(guān)于請求辦理南康市方正床單廠(chǎng)補交土地出讓金的相關(guān)手續的請示》，請求辦理案涉土地變更為居住用地的相關(guān)手續。南康國土分局向南康政府報告請示該事項，南康政府于2014年向南康國土分局作出康府辦抄字（2014）177號抄告單，認為工業(yè)用地調整為商住用地應先由政府收回后，再編制土地拍賣(mài)方案進(jìn)行網(wǎng)上公開(kāi)拍賣(mài)出讓。

三、江西高院判決：撤銷(xiāo)南康政府作出的抄告單中關(guān)于南康市方正床單廠(chǎng)土地用途變更登記程序的內容。

裁判要點(diǎn)

江西高院改判撤銷(xiāo)本案南康政府作出的案涉政行為的原因在于：

第一，本案可通過(guò)重新簽訂土地使用權出讓合同并調整土地使用權出讓金的方式辦理變更登記手續。本案被訴行政行為的內容屬于土地用途變更登記程序問(wèn)題。根據《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門(mén)的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金”。據此，經(jīng)批準同意改變土地用途的，土地使用者一般可通過(guò)簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權出讓合同并調整土地使用權出讓金的方式辦理變更登記手續。

第二，本案土地用途變更并非應當收回土地使用權重新公開(kāi)出讓的情形。南康政府作出被訴行政行為時(shí)，關(guān)于改變土地用途應當收回土地使用權的強制性規定主要有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號）第四節關(guān)于“協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，必須先經(jīng)城市規劃部門(mén)同意，由國土資源行政主管部門(mén)同意招標拍賣(mài)掛牌出讓”的規定，以及《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）第十四條關(guān)于“土地出讓合同和劃撥決定書(shū)要嚴格約定建設項目投資額、開(kāi)竣工時(shí)間、規劃條件、價(jià)款、違約責任等內容。對非經(jīng)營(yíng)性用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，應當約定或明確政府可以收回土地使用權，重新依法出讓”的規定。但南康政府未提供證據證明案涉土地用途變更屬于上述規定的應當收回土地使用權重新公開(kāi)出讓的情形。

第三，本案土地用途變更程序不適用《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條關(guān)于“商業(yè)、旅游、娛樂(lè )、商品住宅等四類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地和同一土地有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者，應當招標拍賣(mài)掛牌出讓”的規定及《協(xié)議出讓國有土地使用權規范（試行）》第4.3條關(guān)于協(xié)議出讓國有土地使用權范圍的規定。土地供地出讓與土地出讓后改變建設用途是兩種不同的程序，上述規定是政府對其已收儲土地進(jìn)行出讓的程序，而非土地使用者取得土地之后辦理變更登記的程序。

上述案件結論總結：

1、工業(yè)地變性，首先必須符合城市總體規劃，并需經(jīng)過(guò)規劃部門(mén)批準，需要土地部門(mén)的領(lǐng)導簽字意見(jiàn)。

2、除非是劃撥用地；或土地出讓合同有明確規定改變用途須收回使用權，并重新出讓。否則，按政策只是如何實(shí)現補交差價(jià)的問(wèn)題，不一定需要招拍掛。

如何實(shí)現補交差價(jià)？這就涉及到地方政府關(guān)于這件事情的理解。有如需要進(jìn)行招拍掛，有如則申明只需按市場(chǎng)評估價(jià)格補交土地出讓金即可。新芽這里給一個(gè)例子：

實(shí)操上的一些做法

實(shí)際上，在各個(gè)地方政府在工業(yè)用地變性問(wèn)題上的態(tài)度各不相同。如果由政府統一收儲調規變性，在土地使用權未到期的情況下，需要與原土地使用者協(xié)商，并且支付一定的補償金。協(xié)商這個(gè)環(huán)節很難，費時(shí)費力，所以很多地方政府根本不愿意去做。補償金支付這個(gè)問(wèn)題，對于財政本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的一些地方，才是最大的攔路虎。

對于財政較為寬裕的一二線(xiàn)城市，對于工業(yè)用地的變性，都是嚴格控制的態(tài)度。道理很簡(jiǎn)單，工業(yè)用地變性會(huì )占用當地的建設用地指標，而且自主變性對于增加土地財政收入，遠遠沒(méi)有公開(kāi)拍賣(mài)競價(jià)的貢獻大。因為土地拍賣(mài)市場(chǎng)溢價(jià)較高，這類(lèi)城市也愿意付出成本去做工業(yè)用地的提前回收、補償，調規變性等工作。

但是廣大的三四五線(xiàn)城市就另當別論了，因為財政支付能力較差，工業(yè)用地收儲還會(huì )占用本來(lái)就已經(jīng)很飽和的供求市場(chǎng)。因此這類(lèi)城市一般對調規變性持半開(kāi)放的態(tài)度，一方面不禁止也不支持土地使用權人去申請自主調規變性，另一方面對每年通過(guò)自主調規變性地塊的數量、面積有嚴格的把控，以免影響正常的供地秩序。

土地變性主要流程

大前提是土地所在區域的控規已經(jīng)由工業(yè)用地變?yōu)樯套∮玫?，如果用地規劃沒(méi)有調整，變性就無(wú)從說(shuō)起。并且需要提前向地方政府的分管領(lǐng)導（一般會(huì )是分管市長(cháng)、區長(cháng)、縣長(cháng)層級的領(lǐng)導負責）線(xiàn)下溝通，取得口頭溝通同意后，再開(kāi)始正式的申請流程。

大致需要五個(gè)步驟：

1、向當地政府申請變性，取得同意的會(huì )議紀要或者批復（這個(gè)至關(guān)重要）；

2、規劃部門(mén)出具新的規劃條件；

3、由評估公司出具地塊價(jià)值評估報告；

4、繳納雙評估土地差價(jià)；

5、集齊上述資料，向國土局申請新辦國土證。

備注：雙評估補差，指的是按照土地現在的市場(chǎng)價(jià)值估值，減去工業(yè)土地使用年限剩余的殘值，得到的現在需要交納的差價(jià)土地款。

風(fēng)險控制

在樂(lè )觀(guān)的情況下，上述全部流程走完需要6-9個(gè)月的時(shí)間。一些土地居間人所說(shuō)的三個(gè)月能搞定的說(shuō)法，基本上不可信。變性的項目，需要到政府去核實(shí)該項目是否滿(mǎn)足要求，能否啟動(dòng)程序，雙評估價(jià)格補差繳費標準等。很多項目土地方自己也沒(méi)多大把握能否完成自主變性，只是聽(tīng)幾個(gè)中間人攛掇，就信以為然。

謹慎評估工改項目走完全套流程所需的時(shí)間，這個(gè)至關(guān)重要。新芽認為，在無(wú)法準確預估時(shí)間的情況下，不建議支付大額定金，保證金、共管資金等?？梢韵群炗喛蚣軈f(xié)議，鎖定項目后，在雙評估補價(jià)差的環(huán)節再支付資金。資金支付后能快速取得國土證，交易風(fēng)險能得到有效把控。

很多地方政府在權利人申請自主變性方面，表面上是持開(kāi)放和歡迎的態(tài)度的，只要你去申請，都會(huì )受理。但這并不代表你會(huì )順利拿到新辦的土地證，撿到“便宜”。地方政府會(huì )使用一下套路，讓你拿到新證也很難受：一是提高雙評估的價(jià)格，正常來(lái)講一般在雙評估環(huán)節是用基準地價(jià)作為基礎進(jìn)行土地現值評估，但是很多地方采用近期土拍的最高價(jià)為基礎評估的辦法，讓你拿到的地跟拍到的地一樣貴。二是提高商住比，周邊地塊的商業(yè)比例都是10%，但是你家去申請的時(shí)候，要求做到30%。三是要求自持、配建、移交等，這類(lèi)用得相對比較少。

#總結一句話(huà)，工業(yè)地變性是一個(gè)集技術(shù)和資源人脈的工作，而且十分耗費時(shí)間，必須對全流程有一個(gè)充分的評估。

特別鳴謝：法務(wù)l(shuí)isa提供指導和材料