來(lái)源：我眼中的城市更新

“掘金內地城市更新市場(chǎng)”直播中，多次提過(guò)：城市更新是開(kāi)發(fā)商與地方政府、村集體、小業(yè)主及其他產(chǎn)權權利人之間的博弈，是各方利益平衡形成統一戰線(xiàn)共同做大蛋糕，再分配的過(guò)程，也是各種不良資產(chǎn)重新盤(pán)活優(yōu)化上市的過(guò)程。所謂不良資產(chǎn)，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是違建房產(chǎn)、各種農民房，各種低容積率簡(jiǎn)單粗放的工廠(chǎng)，各種繁雜權屬不清晰產(chǎn)權不合法的土地。通過(guò)城市更新，將其變成宜商宜居宜工、權屬清晰產(chǎn)權合法的優(yōu)良資產(chǎn)，打包盤(pán)活重先上市交易，各方都能在其中獲得巨大的經(jīng)濟利益和社會(huì )效應的過(guò)程。

多方即市場(chǎng)主體、地方政府、村集體被拆遷戶(hù)、其他利害關(guān)系人。市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)商提供資金人力物力，協(xié)調各方利益，主導城市更新的推進(jìn)，村集體村民其他利害關(guān)系人作為重要的參與者主要協(xié)助支持市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)商形成統一戰線(xiàn)，加快推進(jìn)。這其中，只要有一方不支持，城市更新就玩不下去，無(wú)法推進(jìn)。

那么地方政府在城市更新中扮演的角色是什么呢？是制定城市更新做大蛋糕分配蛋糕的頂層設計游戲規則，是城市更新政策的制定者，是城市更新主要參與者獲益者之一。因此，城市更新脫離不了地方政府的角色。

棚改，中央有專(zhuān)項債支持，地方政府也需要配套資金支持，且多數棚改都落在國有土地上（少數地區也涉及一些集體土地），情況相對于城市更新更簡(jiǎn)單一些，一般只有拆除重建的類(lèi)型。棚改的目的主要是為了解決各地房地產(chǎn)庫存，針對的棚戶(hù)區涉及到政府脫貧奔小康發(fā)展大計問(wèn)題，涉及到中央的資金和大政方針，中央有足夠的理由統一部署制定統一政策落實(shí)。

同樣，城市更新與后續接棒棚改的老舊小區改造也不同，老舊小區改造基本不涉及大拆大建，我國從1998年全面實(shí)施住房商品化改革，絕大部分的老舊小區改造對象應該是福利分房時(shí)期建成，但是尚未納入棚改的公房為主。既然不涉及大拆大建，基本上市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)商積極性就比較低，動(dòng)力不足。據了解，在中央出臺老舊小區改造政策之前，廣州上海等地的微改造也好，深圳的綜合整治也好，基本上都是由地方財政支持。因此，中央有必要發(fā)文支持，相信后續中央會(huì )出臺政策對老舊小區的改造會(huì )有一定的資金支持。

備注：老舊小區改造雖然不涉及大拆大建，但很多老舊小區改造后房產(chǎn)必然升值，且很多老舊小區因為破舊，基本上物業(yè)管理存在很多問(wèn)題或空白，物業(yè)管理的價(jià)值值得很多開(kāi)發(fā)商的積極介入。不少大開(kāi)發(fā)商的物業(yè)管理公司上市獲得不錯的估值，值得期待。

城市更新一般是市場(chǎng)主導的行為，是地方政府借助市場(chǎng)力量完善城市功能治理，解決各種問(wèn)題的同時(shí)做大蛋糕后多方分配蛋糕的過(guò)程；是市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)商與地方政府、村集體、小業(yè)主及其他產(chǎn)權權利人之間的博弈形成統一戰線(xiàn)的過(guò)程。

城市更新是未來(lái)的趨勢，詳見(jiàn)《為什么各地紛紛加入城市更新行列》是地方政府借助市場(chǎng)力量解決地方財政不足重要途徑之一，其次也是解決各地發(fā)展過(guò)程各位問(wèn)題實(shí)現具體發(fā)展目標手段之一。

一來(lái)，中央政府不需要出資金，城市更新也不涉及脫貧大計問(wèn)題，事實(shí)上很多參與城市更新的被拆遷戶(hù)們早就富裕階層。二來(lái)，中央也不需要主動(dòng)參與各地城市的具體發(fā)展，更不便于直接介入市場(chǎng)主體為主導的開(kāi)發(fā)行為。

政策必須具有可操作性可實(shí)施性，越是高層，越難以接地氣，越難以使自己出臺的政策符合各地實(shí)際情況。因此，政策有一個(gè)顯著(zhù)的特點(diǎn)，層級越高的政策，越不會(huì )輕易涉及具體情況針對具體問(wèn)題?；旧?，層級越高，越只能出臺原則性宏觀(guān)性的政策?？傊?，不具有可操作性，可實(shí)施性的政策，就不是好政策。

綜上所述，中央一般不介入城市更新，除非涉及到中央的工作部署或資金或其他中央事項。城市更新中央沒(méi)有統一政策，各地自由裁量權比較大。

在“掘金三四線(xiàn)城市更新市場(chǎng)”直播中多次強調，一二線(xiàn)城市的城市更新模式不同于三四線(xiàn)，即便是同樣的一線(xiàn)城市，更新模式也是各有不同，百花齊放八仙過(guò)海各顯神通。

各地各城市發(fā)展階段不一，發(fā)展規劃定位不一，因此各地對于城市更新、城市更新的頂層設計和更新政策具體的細則都不一樣，專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)不一樣，流程不一樣、審批機構不一樣、土政策不一樣，借助城市更新地方政府獲取的好處和解決的問(wèn)題都不一樣，訴求也不一樣，具有地方鮮明的特色，屬于地方發(fā)展的“土政策”。正因如此，必須結合地方實(shí)際情況因地制宜，因城施策，不能照抄硬搬。

如果對于當地實(shí)際發(fā)展不了解，不了解當地的土政策（含規劃土地房產(chǎn)乃至產(chǎn)業(yè)），尤其是缺乏當地政府訴求和憂(yōu)慮的認知，不了解當地村集體、不了解當地村民被拆遷戶(hù)，不了解其他利益關(guān)聯(lián)方的利益訴求和憂(yōu)慮，無(wú)法站在多方的利益角度看問(wèn)題，擬定出來(lái)的更新頂層制度設計和更新政策，必然是空中樓閣水中花鏡中月，不具有可操作性可實(shí)施性。這也是很多內地城市學(xué)習照搬深圳、廣州等地更新實(shí)施落地不了，水土不服的根本原因。

同樣，也有不少理論家，單純從規劃、從法律或其他單一專(zhuān)業(yè)層面閉門(mén)造車(chē)，研究擬定更新頂層設計和更新政策，缺乏從整個(gè)更新宏觀(guān)大局出發(fā)，缺乏對市場(chǎng)主體、對村集體、對政府的認知和深入了解，尤其缺乏更新項目的實(shí)操經(jīng)驗，看似很專(zhuān)業(yè)，但是擬定出來(lái)的更城市更新頂層設計和更新政策完全無(wú)法在實(shí)踐中予以實(shí)施落地。

一個(gè)地方的更新政策基本分為兩個(gè)部分，一個(gè)是頂層制度設計，一個(gè)是更新政策。

在“更新項目總應知應會(huì )”系列培訓中多次提到其實(shí)城市更新拆除重建主要做好三件事就足夠。第一就是把土地洗干凈，變成可建設開(kāi)發(fā)的土地；第二是理清更新范圍內的經(jīng)濟利益關(guān)系，具體的說(shuō)就是拆遷，拆遷即包括土地的補償，也涉及建筑物構筑物附屬物的拆遷。第三就是優(yōu)化規劃，就是做大蛋糕。所謂做大蛋糕，其實(shí)就是優(yōu)化規劃條件，通過(guò)改變規劃功能、提高容積率、優(yōu)化規劃設計具體條件達到做大蛋糕的目的。

必須懂得換位思考，站地方政府角度、站市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)商、站村集體、站被拆遷戶(hù)、站其他利益關(guān)系人等多方角度，充分的考慮多方的利益訴求、亟需解決的問(wèn)題和憂(yōu)慮。

其前提是，站多方的角度換位思考，并不簡(jiǎn)單的憑空想象，閉門(mén)造車(chē)，最好在體制內尤其是規土部門(mén)工作過(guò)，了解規劃土地房產(chǎn)基本常識，又在市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)商一線(xiàn)實(shí)操過(guò)，且還直接面對面親力親為與相關(guān)村集體被拆遷戶(hù)或其他利益關(guān)系人打過(guò)交道，對多方有一定清晰的了解。

注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標題： 一文帶你了解地方政府制定城市更新政策的基本原則