作者：毛小柒

來(lái)源：濤動(dòng)宏觀(guān)（ID：jinrongjianghu123123）

2021年 9月3日，央行發(fā)布《中國金融穩定報告2021》，從宏觀(guān)經(jīng)濟運行、金融業(yè)穩健性評估以及構建系統性金融風(fēng)險防控體系等三個(gè)維度（合計17個(gè)專(zhuān)題）對國內外金融體系一系列重大問(wèn)題進(jìn)行了討論。事實(shí)上，《中國貨幣政策執行報告》（季度發(fā)布）、《中國區域經(jīng)濟運行報告》（年度發(fā)布）和《中國金融穩定報告》（年度發(fā)布）等央行對外發(fā)布的三大報告，對于觀(guān)察金融管理部門(mén)的思路具有較強的指導意義。其中，始于2005年的《中國金融穩定報告》尤為重要。

（一）從發(fā)布時(shí)間上看，2021年的《中國金融穩定報告》要比2019年和2020年提前三個(gè)月發(fā)布，提前這么早時(shí)間發(fā)布可能是要表達一些什么。

（二）過(guò)去幾年的金融穩定報告主要包括宏觀(guān)經(jīng)濟運行、金融業(yè)穩健性評估以及宏觀(guān)審慎管理三個(gè)部分。今年的金融穩定報告在保持前兩個(gè)部分不變的基礎上，將第三部門(mén)由之前的“宏觀(guān)審慎管理”調整為“構建系統性金融風(fēng)險防控體系”，內涵上更豐富，畢竟宏觀(guān)審慎管理只是系統性金融風(fēng)險防控的一部分。

（三）2020年與2021年金融穩定報告分別有20個(gè)主題和17個(gè)主題，其中有5個(gè)主題基本是相同的，即銀行業(yè)壓力測試、公募基金流動(dòng)性風(fēng)險壓力測試、央行金融機構評級結果分析、防范化解重大金融風(fēng)險和存款保險。

（四）除以上五個(gè)主題外，今年的17個(gè)專(zhuān)題還包括宏觀(guān)杠桿率、跨境資本流動(dòng)、第三支柱養老保險、國際基準利率、中小銀行補充資本、互聯(lián)網(wǎng)平臺存款、逆周期資本緩沖、房地產(chǎn)貸款集中度、包商銀行風(fēng)險處置、違規控制金融機構、最后貸款人機制以及金融消費者權益保護等主題。

（一）理性看待宏觀(guān)杠桿率的變化

宏觀(guān)杠桿率是指非金融企業(yè)部門(mén)、政府部門(mén)、住戶(hù)部門(mén)從金融體系（含金融市場(chǎng)和金融機構）獲得的債務(wù)余額與年度國內生產(chǎn)總值的比例，這是防范化解金融風(fēng)險的決策依據。中國社科院國家資產(chǎn)負債表研究中心每季度會(huì )公布各部門(mén)的杠桿率情況，當然央行自身也會(huì )對各部門(mén)的宏觀(guān)杠桿率進(jìn)行測算（通常不會(huì )公布）。

1、債務(wù)或杠桿推動(dòng)下的增長(cháng)模式是常態(tài)，期間需要把握的便是其中的度，即債務(wù)或杠桿應保持在可承受的范圍內。因此宏觀(guān)杠桿率如果過(guò)高，則會(huì )導致不可控的債務(wù)風(fēng)險，而如果宏觀(guān)杠桿率過(guò)低，則意味著(zhù)潛力還未被充分挖掘。

通常情況下“穩增長(cháng)與防風(fēng)險”中的“防風(fēng)險”便主要是指在杠桿率上面做文章，即所謂的穩杠桿或降杠桿。事實(shí)上，近年來(lái)央行頻繁強調的“保持M2、社融增速與名義經(jīng)濟增速基本一致”正是穩杠桿這一政策導向的重要體現。

2、目前所實(shí)施的一系列政策便是希望能夠用相對較少的債務(wù)資金、撬動(dòng)經(jīng)濟較快恢復，即致力于提升金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟的效率。這主要體現在提升債務(wù)資金的使用效率、壓降高成本或不易被觀(guān)察追蹤的表外債務(wù)、提高直接融資占比以更便利于實(shí)現市場(chǎng)化定價(jià)等等。

3、前面可以看出，杠桿率主要取決于兩個(gè)方面，一是名義經(jīng)濟增長(cháng)情況，二是債務(wù)增長(cháng)情況。2020年受疫情影響，名義經(jīng)濟總量下滑明顯、導致杠桿率大幅抬升，今年名義經(jīng)濟總量反彈較多、導致杠桿率亦有所下降，因此2020-2021年的名義經(jīng)濟總量應該要理性看待。

（二）特別提及“應對跨境資本流動(dòng)風(fēng)險”

在金融雙向開(kāi)放步伐不斷加快的背景下，短期跨境資本逐利性、易超調和順周期性等特點(diǎn)很容易刺激金融機構過(guò)度承擔風(fēng)險、加劇金融體系脆弱性、放大宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)，而央行和外管局近年亦均特別強調突出跨境資本流動(dòng)可能帶來(lái)的風(fēng)險防范問(wèn)題（詳情請參見(jiàn)央行和外管局2021年度會(huì )議釋放哪些信號？），并于2017年提出了“宏觀(guān)審慎+微觀(guān)監管”兩位一體的跨境資本流動(dòng)宏觀(guān)審慎管理框架。鑒于此，《中國金融穩定報告2021》亦專(zhuān)門(mén)討論“跨境資本流動(dòng)對金融穩定的影響”。

1、2005年以來(lái)，全球跨境資本流動(dòng)總體呈現出08年金融危機前規模逐年攀升、危機后在大幅縮量基礎上反復波動(dòng)的特點(diǎn)（期間受歐債危機、貿易摩擦和疫情等因素影響而明顯波動(dòng)）。

2、我國跨境資本流動(dòng)性階段性特征更為突出，具體看，

（1）2000年至2014年上半年，我國經(jīng)常賬戶(hù)和非儲備性質(zhì)金融賬戶(hù)呈現雙順差、資金大規模流入的特征。

其中，08年金融危機前，直接投資項下資金凈流入規模較大；08年金融危機后，證券投資、外債等其他投資項下資金凈流入占比開(kāi)始提升。

（2）2014下半年至2016年，我國經(jīng)常賬戶(hù)呈現順差、非儲備性質(zhì)金融賬戶(hù)出現逆差，外匯儲備有所下降（期間經(jīng)歷2015年的8.11匯改）。

（3）2017-2019年，受到貿易摩擦、美聯(lián)儲貨幣政策變化等因素影響，跨境資本流動(dòng)總體較為復雜。

（4）2020年以來(lái)，跨境資本雙向流動(dòng)特征更為突出，如2020年經(jīng)常賬戶(hù)順差2740億美元、資本和金融賬戶(hù)逆差1058億美元，外匯儲備規模較為平穩。

3、IMF等相關(guān)研究表明，跨境資本流動(dòng)的風(fēng)險傳導可以分為信貸膨脹、資產(chǎn)價(jià)格、未對沖外幣借款、銀行非核心融資、關(guān)聯(lián)性五類(lèi)渠道，且這五類(lèi)渠道之間會(huì )通過(guò)反饋效應相互強化。同時(shí)IMF通過(guò)《二十國集團基于國家經(jīng)驗得出的資本流動(dòng)管理一致性結論》（2011年）和《資本流動(dòng)開(kāi)放與管理：機構觀(guān)點(diǎn)》（2012年）等文件構建了針對跨境資本流動(dòng)的政策框架。

4、我國主要通過(guò)宏觀(guān)審慎管理措施來(lái)應對跨境資本流動(dòng)風(fēng)險，并于2017年提出了外匯市場(chǎng)“宏觀(guān)審慎+微觀(guān)監管”的兩位一體管理框架，即不以控制跨境資本流動(dòng)為目的、而是著(zhù)眼于應對系統性風(fēng)險。

具體來(lái)看：（1）廣泛適用性工具主要包括逆周期資本緩沖、杠桿率要求、宏觀(guān)審慎壓力測試；（2）分部門(mén)工具主要包括貸款價(jià)值比、債務(wù)收入比、分部門(mén)資本要求等；（3）流動(dòng)性工具主要包括流動(dòng)性覆蓋率、凈穩定資金比率、外匯存款準備金等；（4）結構性工具主要包括銀行間風(fēng)險敞口上限等。

5、上述工具大多已在實(shí)踐，下一步的方向包括（1）豐富對銀行等各類(lèi)交易主體全覆蓋的宏觀(guān)審慎管理政策工具箱；（2）研究開(kāi)展跨境資本流動(dòng)宏觀(guān)審慎壓力測試；（3）外匯市場(chǎng)微觀(guān)監管方面從重事前審批轉向強調事中事后監管，加強外匯批發(fā)和零售市場(chǎng)的行為監管，高度關(guān)注貨幣錯配、期限錯配等風(fēng)險；（4）進(jìn)一步推動(dòng)金融改革開(kāi)放（如穩步推進(jìn)人民幣資本項目可兌換、穩步深化人民幣匯率市場(chǎng)化改革等），加強跨境資本流動(dòng)管理的國際合作。

（三）規范發(fā)展第三支柱養老保險

第三支柱養老保險近年多次被高層和金融管理部門(mén)提及，雖然20世紀90年代以來(lái)我國已建立了以第一支柱養老保險為主體、第二支柱職業(yè)養老和第三支柱個(gè)人養老為補充的多層次體系，但目前第二支柱和第三支柱均還比較薄弱。

1、從國際經(jīng)驗來(lái)看，發(fā)展第三支柱養老保險主要有五大類(lèi)舉措：（1）在繳費階段和投資階段給予財稅優(yōu)惠支持；（2）實(shí)施個(gè)人賬戶(hù)制（即進(jìn)入該賬戶(hù)的繳費可享受稅收優(yōu)惠）；（3）個(gè)人自愿參加；（4）可投資范圍廣泛；（5）在一定條件下允許提前領(lǐng)取等。

2、目前個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險是發(fā)展第三支柱養老保險的重要嘗試，2018年5月1日我國在上海、福建（含有廈門(mén)）和蘇州工業(yè)園區分別試點(diǎn)實(shí)施稅延養老險政策，但目前來(lái)看存在稅收優(yōu)惠的激勵效果較為有限、手續相對繁瑣、涉及多個(gè)領(lǐng)域、產(chǎn)品同質(zhì)化等問(wèn)題。為此后續的改革方向大致包括（1）建立以賬戶(hù)制為基礎的個(gè)人養老金制度；（2）探索多種形式的激勵政策；（3）將符合規定的銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養老保險、公募基金等金融產(chǎn)品都納入第三支柱投資范圍；（4）推進(jìn)商業(yè)養老金融改革等。

（四）LIBOR退出，推動(dòng)國際基準利率改革和中國實(shí)踐

1、英國銀行家協(xié)會(huì )（BBA）于1986年創(chuàng )辦的LIBOR（London Interbank Offered Rate），是國際金融市場(chǎng)上銀行之間相互拆放基準利率，被廣泛用作參考利率的金融工具。但是08年金融危機期間全球10余家銀行涉嫌操控LIBOR，導致美元離在岸市場(chǎng)定價(jià)出現較大偏離。2012年6月美國和英國的監管和司法部認定巴克萊銀行在2005年至2009年間試圖操縱倫敦銀行間同業(yè)拆借利率，并向市場(chǎng)隱瞞銀行經(jīng)營(yíng)困境，最終巴克萊銀行被英國和美國監管部門(mén)罰款4.5億美元。盡管各國監管部門(mén)對LIBOR及與之類(lèi)似的銀行間報價(jià)利率進(jìn)行改革，但效果不佳。

2、當然LIBOR本身確實(shí)存在一些缺陷：（1）選取的統計樣本行主要以十幾家大銀行為主；（2）未采取集中統一的競價(jià)交易制度，而是采取詢(xún)價(jià)自選交易對手的方式。為此多數經(jīng)濟體相繼宣布不再強制或取消LIBOR進(jìn)行報價(jià)，如2017年7月英國金融監管局表明2021年之后不再強制要求LIBOR進(jìn)行報價(jià)，轉而培育基于實(shí)際交易的基準利率；2014年美聯(lián)儲成立替代參考利率委員會(huì )、2017年推出SOFR、2018年4月開(kāi)始公布SOFR數據。

3、目前主要發(fā)達經(jīng)濟體已基本完成了替代基準利率的遴選工作，即它們大多采用基于實(shí)際交易、單一隔夜期限的無(wú)風(fēng)險基準利率（RFRs）作為IBOR類(lèi)基準利率的替代。當然，歐元區、日本等經(jīng)濟體允許多個(gè)基準利率同時(shí)存在。

4、在基準利率改革方面，中國也在嘗試（畢竟中國境內銀行也存在一定程度的外幣風(fēng)險）。具體看，2019年9月市場(chǎng)利率定價(jià)自律機制成立國際基準利率改革工作組，2020年4月外匯交易中心暨全國銀行間同業(yè)拆借中心推出新基準利率相關(guān)衍生產(chǎn)品，2020年8月31日央行發(fā)布《參與國際基準利率改革和健全中國基準利率體系》白皮書(shū)，2021年1月財政部發(fā)布《企業(yè)會(huì )計準則解釋第14號》對基準利率改革可能導致的會(huì )計處理作出明確規范等。

（一）銀行業(yè)壓力測試：新增傳染性風(fēng)險壓力測試

相較于2020年，今年的銀行業(yè)壓力測試新增了傳染性風(fēng)險壓力測試維度。

1、測試對象繼續大幅擴容

今年選取了4015家銀行進(jìn)行壓力測試，相較于2019年的1171家和2020年1550家大幅擴容。具體來(lái)看，主要增加了地方性銀行。其中，城商行、民營(yíng)銀行以及直銷(xiāo)銀行基本實(shí)現全覆蓋，農商行新增1001家。

2、輕度沖擊下，2021-2023年GDP增速分別降至7.28%、4.78%和4.08% 

受疫情影響，這兩年的壓力情景假設有所不同。特別是我們關(guān)注到輕度沖擊下，央行假設2021-2023年的GDP增速分別降至7.28%、4.78%和4.08%，這就意味著(zhù)2021-2023年正常情況下的經(jīng)濟增速應分別為8%、6%和5%左右。

3、關(guān)注同業(yè)交易對手（新增）、債券違約（新增）等9大風(fēng)險

（1）今年重點(diǎn)關(guān)注整體信貸資產(chǎn)風(fēng)險、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險、中小微企業(yè)及個(gè)人經(jīng)營(yíng)性貸款風(fēng)險、地方政府債務(wù)風(fēng)險、客戶(hù)集中度風(fēng)險、同業(yè)交易對手違約風(fēng)險、投資損失風(fēng)險、債券違約風(fēng)險與理財回表資產(chǎn)信用風(fēng)險等九大類(lèi)。

（2）和2019年相比，今年重點(diǎn)將同業(yè)交易對手風(fēng)險、債券違約風(fēng)險、中小微企業(yè)及個(gè)人經(jīng)營(yíng)性貸款風(fēng)險等單獨列出。

（二）專(zhuān)門(mén)提及“規范第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款”

《中國金融穩定報告2021》對“規范第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款”進(jìn)行了討論。

1、2020年底89家銀行合計吸收三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款約5500億元

第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款已有一定規模，合作銀行多以中小銀行為主，一方面突破了市場(chǎng)利率定價(jià)自律機制的約束，另一方面則突破了中小銀行經(jīng)營(yíng)的地域限制，不僅流動(dòng)性風(fēng)險等隱患較多，且與政策導向明顯不符。

根據央行披露的信息，目前平臺存款產(chǎn)品均為個(gè)人定期存款、以5年期為主，截至2020年底約89家銀行（84家為中小銀行）通過(guò)第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺吸收約5500億元存款（較2019年同比增長(cháng)127%），其中央行評級8級以上的高風(fēng)險銀行吸收的存款余額占比接近50%，其中某家高風(fēng)險銀行70%的存款為通過(guò)第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺吸收的異地存款。

2、三方互聯(lián)網(wǎng)平臺吸收存款存在的主要問(wèn)題

（1）互聯(lián)網(wǎng)平臺變相開(kāi)展了代辦儲蓄業(yè)務(wù)，卻沒(méi)有受到監管。

（2）中小銀行借助三方互聯(lián)網(wǎng)平臺突破了經(jīng)營(yíng)的區域限制。

（3）加劇了銀行競價(jià)攬儲的行為，不僅推升了銀行資金成本，還在一定程度上擾亂了存款市場(chǎng)秩序。

（4）大多數互聯(lián)網(wǎng)平臺存款為客戶(hù)存款、客戶(hù)粘性低，但由于比較容易上量、導致中小銀行依賴(lài)性較強，一定程度上增加了中小銀行流動(dòng)性隱患。

3、明確限制三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款和異地存款

2021年1月13日，銀保監會(huì )和央行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規范商業(yè)銀行通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展個(gè)人存款業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》（詳情參見(jiàn)互聯(lián)網(wǎng)存款正式被終結，金融產(chǎn)品銷(xiāo)售端格局將重塑），叫停了通過(guò)第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺開(kāi)展的定期存款和定活兩便存款業(yè)務(wù)。目前第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款產(chǎn)品已經(jīng)下架。同時(shí)2021年2月央行還明確地方法人銀行不得以各種渠道異地攬存（詳情參見(jiàn)地方性銀行異地存款將受限），2021年第一季度起將地方法人銀行吸收異地存款情況納入宏觀(guān)審慎評估。

（一）關(guān)于防范化解重大金融風(fēng)險

2021年8月17日，中央財經(jīng)委第十次會(huì )議召開(kāi)（詳情參見(jiàn)中央重磅定調防范化解重大金融風(fēng)險工作），會(huì )議上一行兩會(huì )、發(fā)改委和財政部做了《關(guān)于防范化解重大金融風(fēng)險、做好金融穩定發(fā)展工作問(wèn)題的匯報》?！吨袊鹑诜€定報告2021》進(jìn)一步對防范化解重大金融風(fēng)險進(jìn)行了討論。

1、目前防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰取得的成果

防范化解重大風(fēng)險是十九大報告（2017年10月18日）明確提出的三大攻堅戰之一（另外兩個(gè)是精準脫貧、污染防治），2018年9月金融委牽頭一行兩會(huì )發(fā)布《防范化解金融風(fēng)險攻堅戰三年行動(dòng)方案（2018-2020年）》，中央財經(jīng)委第十次會(huì )議對防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰的定性為“取得階段性成果”。這些階段性成果主要包括控制宏觀(guān)杠桿率過(guò)快上升勢頭、各類(lèi)高風(fēng)險機構得到有序處置、企業(yè)債務(wù)和不良資產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域信用風(fēng)險得到穩妥化解、影子銀行和交叉金融業(yè)務(wù)風(fēng)險（影子銀行規模較歷史峰值壓降約20萬(wàn)億元）、房地產(chǎn)金融化泡沫化風(fēng)險、地方政府債務(wù)風(fēng)險、全面治理互聯(lián)網(wǎng)金融和非法集資等風(fēng)險、金融業(yè)對外開(kāi)放、強化對金融控股公司以及系統重要性金融機構的監管等方面。

以高風(fēng)險金融機構處置為例，2021年2月7日北京一中院裁定宣告包商銀行破產(chǎn)；2020年7月錦州銀行財務(wù)重組與增資擴股工作完成；2020年7月監管部門(mén)依法接管天安財險等9家金融機構；2020年3月法院宣告合計占華信集團逾95%資產(chǎn)規模的主要核心企業(yè)整體合并破產(chǎn)；2020年2月安邦集團接管工作如期結束等。

再以企業(yè)債務(wù)風(fēng)險為例，央行發(fā)布了金融控股公司和系統重要性金融機構一系列相關(guān)政策文件以及監測并處置了大型企業(yè)債務(wù)風(fēng)險（如北大方正、清華紫光、華晨汽車(chē)、海航集團、華夏幸福、河南永煤、恒大集團等）。

2、做好常態(tài)化金融風(fēng)險防范化解工作

中央財經(jīng)委第十次會(huì )議亦提出繼續做好重大金融風(fēng)險防范化解工作，并更加強調“處理好穩增長(cháng)和防風(fēng)險的關(guān)系，以經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展化解系統性金融風(fēng)險”、“防止在處置其他領(lǐng)域風(fēng)險過(guò)程中引發(fā)次生金融風(fēng)險”以及“落實(shí)地方黨政同責，壓實(shí)各方責任”。因此后續將更突出機制建設，持續遏制各類(lèi)風(fēng)險反彈回潮、健全金融風(fēng)險監測預警體系，增強金融體系自身抗風(fēng)險能力。

（二）央行金融機構評級

央行自2017年開(kāi)始對所有金融機構進(jìn)行評級，2018年開(kāi)始按季度進(jìn)行評級、每年度至少開(kāi)展一次現場(chǎng)評級，并根據評級結果區分各類(lèi)金融機構的風(fēng)險隱患程度。具體來(lái)看，評級結果分為11級，分別為1-10級和D級，級別越高表示機構的風(fēng)險越大。其中，評級結果1-5級為“綠區”、評級結構6-7級為“黃區”、評級結果8-D級為“紅區”?！熬G區”和“黃區”機構可視為在安全邊界內。

其中，在評級結果為8級（含）以上的金融機構，為高風(fēng)險機構，在金融政策支持、業(yè)務(wù)準入、再貸款授信等方面采取更為嚴格的約束措施。

1、高風(fēng)險機構：城商行13家，農村機構271家，四省市無(wú)高風(fēng)險機構

（1）大型銀行、外資銀行、民營(yíng)銀行的評級結果較好，無(wú)高風(fēng)險機構。

（2）130家參評的城商行中，10%（即13家）為高風(fēng)險機構。

（3）目前122家村鎮銀行為高風(fēng)險機構，271家農村金融機構（含農商行、農合行和農信社）為高風(fēng)險金融機構。

（4）從區域分布來(lái)看，浙江、福建、江西、上海等地區轄內無(wú)高風(fēng)險機構，遼寧、甘肅、內蒙古、河南、山西、吉林、黑龍江等地區高風(fēng)險機構數量較多。

2、推動(dòng)地方政府和監管部門(mén)一起處置高風(fēng)險金融機構

（1）央行會(huì )定期向地方政府發(fā)送風(fēng)險提示函，同時(shí)向相關(guān)監管部門(mén)通報高風(fēng)險機構情況，推動(dòng)地方政府和監管部門(mén)分類(lèi)施策、精準拆彈。

（2）央行向評級對象“一對一”通報評級結果、主要的風(fēng)險和問(wèn)題，約談高管、下發(fā)風(fēng)險提示函和評級意見(jiàn)書(shū)、提出整改建議，并對癥提出諸如補充資本、壓降不良資產(chǎn)、控制資產(chǎn)增長(cháng)、降低杠桿率、限制重大授信和交易、限制股東分紅、更換經(jīng)營(yíng)管理層、完善公司治理和內部控制等要求。

（三）房地產(chǎn)貸款集中度管理制度：供給側的宏觀(guān)審慎政策工具

1、此前我國一直將最低首付比（等效于貸款價(jià)值比）等需求側工具作為主要調控手段，供給側的工具較為匱乏，而房地產(chǎn)貸款集中度管理（詳情參見(jiàn)房地產(chǎn)貸款集中度政策剖析）算是對供給側宏觀(guān)審慎政策工具的突破。實(shí)際上，根據IMF2018年的統計，全球有至少39個(gè)國家將償債收入比（DSTI）納入宏觀(guān)審慎政策工具圖書(shū)館，運用貸款價(jià)值比（LTV）管理房地產(chǎn)金融風(fēng)險。此外，一些經(jīng)濟體還通過(guò)調整逆周期資本緩沖、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險權重、風(fēng)險敞口限制等控制房地產(chǎn)貸款增長(cháng)。

2、房地產(chǎn)貸款集中度管理制度并非一刀期，而是體現出一定靈活性：（1）過(guò)渡期根據情況可以適當延長(cháng)；（2）不同地區可以在第三、四、五檔基準上按照2.50個(gè)百分點(diǎn)的增減幅度靈活調整；（3）資管新規過(guò)渡期內回表的房地產(chǎn)貸款不納入統計范圍。

（四）對問(wèn)題金融機構和防范化解金融風(fēng)險的進(jìn)一步討論

《中國金融穩定報告2021》對問(wèn)題金融機構和防范化解金融風(fēng)險的討論散落在多個(gè)專(zhuān)題中，如首次披露包商銀行的處置過(guò)程、對金融機構問(wèn)題股東以及對最后貸款人機制和存款保險制度進(jìn)行討論等。

1、首次披露包商銀行的風(fēng)險成因和處置過(guò)程

（1）包商銀行擁有員工10171人，自2011年北京分行成立后，包商銀行總行高管、核心部門(mén)陸續遷至北京，北京成為包商銀行實(shí)際總部所在地。

（2）自1998年開(kāi)始，“明天系”陸續通過(guò)增資擴股和受讓股權等方式不斷提高其在包商銀行的股權比例，截至2019年5月末有35戶(hù)“明天系”企業(yè)共持有包商銀行89.27%的股權，期間“明天系”通過(guò)虛構業(yè)務(wù)，以應收款項投資、對公貸款、理財產(chǎn)品等多種交易形式，共占用包商銀行資金逾1500億元（占當時(shí)包商銀行總資產(chǎn)的30%左右）。

（3）2017年開(kāi)始，包商銀行風(fēng)險逐步暴露，2018年開(kāi)始“明天系”占款基本全部惡化為不良，外部融資條件不斷惡化，戰略重組受各種因素影響難以推動(dòng)。

（4）包商銀行事件影響面較廣，其不僅擁有員工數量達1017人，還擁有約473.16萬(wàn)戶(hù)（個(gè)人客戶(hù)466.77萬(wàn)戶(hù)、企業(yè)及金融機構客戶(hù)6.36萬(wàn)戶(hù)），同業(yè)負債規模超3000億元（涉及全國約7000家交易對手），資不抵債金額達到2200億元，機構更是遍布于北京、深圳、寧波與成都等地。為此，央行會(huì )同銀保監會(huì )提出了“新設1家銀行收購承接業(yè)務(wù)+包商銀行破產(chǎn)清算”的處置方案。其中，未受保障債權及包商銀行股東權益留存于包商銀行。

2、金融機構問(wèn)題股東（實(shí)控人）的處置啟示

（1）金融管理部門(mén)在處置高風(fēng)險金融機構的實(shí)踐中，也總結了金融機構問(wèn)題股東或問(wèn)題實(shí)控人的主要問(wèn)題，如通過(guò)構建“隱蔽+分散”的控制結構來(lái)規避監管獲得控制權、通過(guò)代理人等方式刻意規避或架空公司治理和內部控制機制、以關(guān)聯(lián)交易掏空金融機構以及風(fēng)險長(cháng)期隱藏導致處置較為困難等。

（2）產(chǎn)生以上問(wèn)題的根源在于問(wèn)題股東控制金融機構的動(dòng)機不純、金融監管有效性有待提升（如對股東資質(zhì)的穿透審查力度不足等）、金融管理部門(mén)缺乏必要的處置權力（如減記股東股權或責令股東轉讓股權的強制性等）以及司法實(shí)踐有待加強（如關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)制度規范不夠明確）等。因此在具體政策建議上，《中國金融穩定報告2021》也強調要嚴格股東準入和持續監管、研究探索風(fēng)險處置中的股權減記以及進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)質(zhì)合并破產(chǎn)的司法實(shí)踐等。

3、建立更加嚴格規范的最后貸款人機制

這一部分體現出央行對目前的最后貸款機制還是有點(diǎn)意見(jiàn)，主要體現在央行的最后貸款人職能泛化、權責不對稱(chēng)等方面。

（1）1797年弗朗西斯.巴林在《關(guān)于建立英格蘭銀行的考察》中提出“最后貸款人”這一概念，隨后這一實(shí)踐在各經(jīng)濟體中多次被使用。

2011年FSB發(fā)布《金融機構有效處置機制核心要素》，提出處置不應只依賴(lài)公共資金，應優(yōu)先使用事先籌集的存款保險或處置資金，或者事后從行業(yè)籌集資金來(lái)彌補公共資金損失。2018年FSB在《關(guān)于支持全球系統重要性銀行有序處置的臨時(shí)融資原則》中進(jìn)一步明確優(yōu)先使用私營(yíng)部門(mén)資金、公共資金僅作為后備融資且需最小化道德風(fēng)險的原則。

（2）就我國實(shí)踐來(lái)看，最后貸款人職能明顯泛化、權責不對稱(chēng)、對使用央行資金的機構缺乏相應的監督權限，金融機構和地方政府在資金使用條件上與央行屢有博弈，因此央行提出應建立更加嚴格規范的最后貸款人機制：

第一，金融機構應首先以自有資金或通過(guò)市場(chǎng)化方式籌集的資金化解風(fēng)險，股東和實(shí)控人等應及時(shí)補充資本、承擔損失，債權人依法承擔風(fēng)險處置成本。

第二，地方政府應承擔風(fēng)險處置屬地責任和維穩第一責任，通過(guò)本級財政籌集風(fēng)險處置資金，維護良好地方金融生態(tài)。

第三，存款保險基金、其他行業(yè)保障基金必要時(shí)以適當方式依法向風(fēng)險機構提供資金支持或補償投資者損失。

第四，在以上各方盡最大努力之后，央行再提供資金支持。央行原則上只向陷入流動(dòng)性風(fēng)險的金融機構提供資金支持，且央行發(fā)放再貸款時(shí)、需嚴格落實(shí)擔保措施。同時(shí)央行作為最后貸款人可以采取限制業(yè)務(wù)活動(dòng)、限制分紅、限制資產(chǎn)轉讓、限期補充資本、責令或限制股東轉讓股權、更換管理層等方式加強對使用央行資金機構的監督。

4、存款保險制度已取得一定成效

2015年5月1日《存款保險條例》正式施行。2016年以來(lái)，存款保險對全國投保機構開(kāi)展風(fēng)險評價(jià)和費率核定，即對低風(fēng)險機構適用較低費率，對高風(fēng)險機構適用較高費率。事實(shí)上近年來(lái)，存款保險的風(fēng)險處置平臺作用已有所發(fā)揮，如對包商銀行520萬(wàn)儲戶(hù)、2.50萬(wàn)家中小企業(yè)、5000萬(wàn)元以下機構債權給予全額保障、5000萬(wàn)元以上大額債權部分保障等。

（五）健全金融消費權益保護機制

和資本市場(chǎng)更加重視保護投資者利益一樣，前期趕快領(lǐng)域近年來(lái)面臨的合規風(fēng)險與聲譽(yù)風(fēng)險壓力逐步增大，在消費者維權意識日益增強的情況下，金融管理部門(mén)亦督促金融機構加大了消費者權益保護的力度，以夯實(shí)金融穩定的微觀(guān)基礎。

注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標題： 央行的這份報告含金量很高（2021年版）